景区酒店、商铺能否纳入PPP？且看两位专家点评文旅旅发[2018]3号文
录入时间：18-04-26访问： 次
昨日，文化和旅游部和财政部联合下发了文旅旅发[2018]3号文《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。
以下为两位业内专家对该文件的点评：
01 郭树锋 国家发改委PPP专家库、财政部PPP专家库成员
相对而言，这是一份推广PPP模式方面较为详细、重点突出的指导意见，但是在当前一些概念仍存在理解差异的背景下，还是有些困惑：
一、文件提出可以统筹规划“对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源……”
这段话以及后面九条的具体说明很详细了，但是依然对92号文中“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”没有明确界定，这些酒店、商铺的地产性质如何判断？什么样的比例才是合适的？
二、文件提出“鼓励金融机构早期介入项目前期准备，提高项目融资可获得性”
这个方向的引导非常好，但是实际操作的路径依然模糊，项目融资的可获得性和社会资本方的资信、能力紧密相关的，如果任何一个中标社会资本方都很容易获得这个项目的融资，可能又是一轮一哄而上。并且融资可获得性和第一点也是紧密相关的，商业占比大的话，在金融机构眼中项目的性质可能就不是PPP了，走的通道完全不一样。
三、文件“鼓励各地设立PPP项目担保基金”
这个担保基金的说法早就有，但是一直不知道真面目是什么，这个基金的交易结构和运作模式不得而知，担保的费用是否与PPP的低收益匹配？这个基金如果没有政府参与，它的担保能力是否会得到金融机构的认可？如果有政府的参与，会不会又陷入政府违规担保的怪圈？
其实总而言之，如何实现有限追索的项目融资，是PPP能否可持续发展的核心。
针对旅游专项债、PPP专项债，我还请教了一位政策性融资机构大咖，对话如下：
1、问：请教，这么多内容打包的话，专项债能覆盖项目投资需求吗？如果收益权质押了却无法对应总投资，怎么办呢？
答：专项债占总投60%，所有建设内容都可使用。理论上债券的还款来源以项目收益为基础，不足部分可通过担保解决，受益权质押过就无法发债了。
2、问：这个比例和差额担保，对PPP而言不是首选啊！成本和贷款相比呢？
答：母公司发债，可投入项目公司，视同资本金，成本目前比贷款略高，但全周期就未必了。
3、问：因收益权已质押发债，项目公司无法再单独本地化项目融资了，这对母公司锁定政府支付风险没有保障，需要综合权衡的点比较多。主要是60%这个比例不尽如人意。
答：建议一个项目，一半发债，一半贷款，前者由母公司发行，后者由项目公司借款。
最后，我认为，加油站加气站等项目，是比较容易融资的，方式也很灵活，打包进PPP之后，条条框框太多，反而会增加融资难度和融资成本。所以“优先选择市场化程度高”的项目做PPP很可能是画蛇添足，为提高使用者付费比例将各种经营类内容打包进来也很可能会造成实施难度增加和融资性质难确定。随着监管框框越来越多，项目内容越来越复杂，想做好PPP确实很难！
——郭树锋 国家发改委PPP专家库、财政部PPP专家库成员
02 张宇 国家发改委PPP专家库成员
这应当是财政部的第二个专项领域推广PPP模式的文件，第一个是养老项目（《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号）。
就旅游的这个文件（文旅旅发﹝2018﹞3号）而言，比养老那个进步多了，特别是不再像养老一样（财金[2017]86号）一味的强调政府融资平台公司和本级的其他国有控股国有企业不能成为本级PPP项目社会资本的规定，因为这种本级社会资本不能干本级PPP项目的规定就“太幼稚了”。
一、首先，文件开始就给我留个大大的疑惑，那就是如何理解旅游公共服务与旅游商业能够像文件中说的“进行统筹规划、融合发展、综合提升”，用句最通俗的话就是“能不能把景区的酒店包在PPP项目中”？
如果能，92号文中涉及商业地产不能放在PPP项目中表述就是句废话；如果不能，“统筹规划，融合发展，综合提升”就是句空话。
二、其次，此时在文件中写的乡村旅游，这是我国乡村振兴的一部分，是件大事，应该就乡村旅游进行进一步阐述，既然叫指导意见，就要有指导效应，而不要东一句，西一句说的“五迷三道”，仍不知道怎么做，因为这事关乡村振兴和19大“三大战略”！
三、再次，文件把多个文件中提到的不能兜底回购增加政府性债务这类话又说了一遍，从50号，87号文开始就一直强调，能遵守的早就遵守了，想打擦边球的不论怎样都会铤而走险，因此没必要什么文件都强调一遍。
四、最后，文件提到国土部那个文件，关于各类旅游项目的土地供应政策很值得一看，特别是强调垃圾场，废弃矿山的复垦及旅游资源利用，可以采用“谁投资，谁受益”的原则，以及通过一次招拍挂就解决复垦和二级利用的问题，这对资源枯竭型城市产业转型非常有必要，因此想投资旅游的社会资本们，到垃圾场和废矿来吧！
——张宇 国家发改委PPP专家库专家（来源-网络）
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