规范货物服务招投标行为的新起点
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■ 黄民锦
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）自2004年颁布实施以来，已有13个年头，其立法理念、立法技术、责任分配等诸方面已逐渐不适应时代发展的需要。近日，财政部公布修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令），系统总结政府采购的丰富实践，吸纳了实务操作中的有效做法，对18号令进行了大幅修改完善，尤其注重与上位法的衔接和协调，加重了采购人的法律责任，注重供应商的权利保护，细化了信息披露要求，可谓政府采购实践创新、理念创新、制度创新的成果。
简化了采购人自行组织招标活动的条件。根据87号令，采购人自行组织招标活动，应满足两项要求：有编制招标文件、组织招标的能力和条件；有与采购项目专业相适应的专业人员。可见，87号令删除了18号令第十二条采购人应具有独立承担民事责任的能力、采购人员经过省级以上财政部门组织的政府采购培训等要求，不仅符合简政放权、放管服的改革精神，也契合了《民法总则》关于民事主体的定义。
强化了采购人的主体责任。主要体现为：87号令第六条明确，采购人应建立健全内部控制制度，并明确了采购人在编制采购预算、实施采购计划、履约验收各个环节的职责。第十条规定采购人应对采购标的市场技术和服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据市场调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。在此基础上，第十二条又进一步明确，采购人可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。第十七条要求采购人不得将注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税总额等规模条件作为资格要求或者评分因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或歧视性待遇。
将实践中的成功经验升华为法条。87号令第二十二条明确了要求提供样品的情形，同时规定，如确需提供样品，应当在招标文件中提出具体要求，解决了实务操作中不加区别、随意提出样品要求导致评审主观因素增加，争议案件不断的突出问题。第三十九条要求采购人或代理机构对开标、评标现场活动进行全程录音录像，录音录像应清晰可辨；第七十八条对未按规定对开标、评标现场活动进行全程录音录像、未妥善保存采购文件的情形作出处罚规定。如此可以有效解决争议案件的调查取证时，采购代理机构以设备损坏、录像资料不全、录像模糊为由拒绝提供的问题。
细化了操作要求。细节决定采购活动成败。与18号令相比，87号令在细化操作要求方面表现在：其一，第二十条在招标文件内容中规定了拟签订的合同文本，与18号令规定的“合同主要条款及合同签订方式要求”相比更为明确、具体。第七十一条规定，采购人与中标人签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改，第七十二条明确了采购合同的要素。在政府采购合同范本正式颁布实施前，不失为一种有效的过渡方式。其二，第二十五条规定，招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，与18号令第二十一条“招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准”相比，规定更为严密、丰富。采购实践中，尤其是PPP等新模式中，采购人更多强调社会资本方的实力，将国家已明令取消的行政许可事项作为资格预审条件的案例并不鲜见，甚至演变成行业惯例，本条可有效解决这一问题。
明确了实践中各种争议的处理。如，因采购项目属性界定不清导致采购方式运用不当的情形，尤其是既有货物又有服务的混合型采购项目，采购方式运用不甚规范。以选举计票服务采购项目为例，各地的做法五花八门，既有采用竞争性谈判方式的，也有采用竞争性磋商方式的，亦有单一来源采购的。87号令第七条规定，采购人应按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定项目属性，按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定，明确了这一争议的解决办法。87号令还取消了18号令第三十八条“财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动”的规定。财政部门是否具备现场监标权？如何监标？此前一直争议颇多，个别省份的财政部门还制定了政府采购开标评标现场监督管理办法。根据公法“法无授权不可为”的原则，这一争议不再存在了，部分地区的开评标现场监督管理办法也应作出相应调整。
法律责任更清晰。18号令“法律责任”一章共设17条，87号令仅设6条，条目虽然有所减少，但层次分明、责任明确。一是将采购人的法律责任专设一条（第七十七条），改变了18号令将采购人、采购代理机构并列，责任难以区分的情形。二是将上位法及相关行政法规已有的规定予以删除，更为简洁明了。如删除了18号令的第七十四条、第七十七条、第七十八条、第七十九条、第八十三条、第八十四条等。三是增设了财政部门工作人员存在懒政怠政、违法违纪的责任追究规定。
注重与其他法律法规的协调统一。如，87号令第一条立法依据增加了《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），与《条例》作了衔接。具体内容上也严格遵循《条例》，将评标办法调整为最低评标法和综合评分法两种，删除了18号令中的性价比法。第八十二条对财政部门违法违纪行为予以处罚的法律依据，与公务员法、行政监察法相衔接。
良法是善治的前提，但仅有法可依还远远不够，更重要的是政府采购各方当事人要深入学习贯彻法律法规，学好、用好87号令。惟其如此，才能彰显修法的价值。
（作者单位：广西壮族自治区财政厅）（本文来源-中国政府采购网）
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