2019年中国PPP进入稳定发展之年，项目执行成为重中之重
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2019年中国PPP发展方向之初析
2019年注定要成为不平凡的一年,国内面临经济下行压力，外部环境严峻复杂，尤其中美贸易摩擦将处于既竞争又合作的胶着状态。同时2019年又是新中国成立70周年，是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的关键之年。中国发展将长期处于重要战略机遇期，世界面临百年未有之大变局。
那么中国PPP有什么新动向，发展方向如何？我们做出如下的初步分析：
2019年是中国PPP的稳定发展年
本轮PPP源自2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，启动于2014年9月21日国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），开端于2014年9月23日财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）。
国发〔2014〕43号明确政府和企业的责任，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。切实做到谁借谁还、风险自担。防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务……。笔者认为这些基本基调，尤其是规范地方政府举债融资机制，防范地方政府债务风险等，在2019年仍会保持不变，并将继续得到落实。
党的十九大会议上，习近平总书记提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史考验”。 2017年12月中央经济工作会议上，再次确定，按照党的十九大的要求，今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2018年李克强总理的政府工作报告上，强调2018年要“推动重大风险防范化解取得明显进展”。 ……笔者认为2019年仍会按照已确定的行动方案，针对突出问题，继续打好三大攻坚战，
因此，2019年中国PPP仍是在防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战，防范政府债务风险尤其是隐形负债之下有序开展，其核心是“稳”字。在稳定的前提下，发展突破。
国发〔2014〕43号明确建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。据初步统计截至2018年11月19日，地方政府债发行规模分别达到40,783亿元，达到去年全年的93%，预计2018全年规模较2017年略有上升。笔者认为2019年地方政府债规模将会加大,超过2018年度。在这个前提下，政府财政直接投资的比例会加大，而PPP模式的具体运作方式将会更加灵活多样。
何谓PPP？这既是一个简单的问题又是一个极其复杂的问题。笔者认为从实操的角度来讲，PPP只是一种方式，PPP仅是一种工具，其核心是风险分担和降低全生命周期成本。前者是将本应由政府100%承担的风险在政府和社会资本之间进行了合理分配，而后者则是把项目的建设实施、运营维护通过一个长期合同交由社会资本来完成，使其不再局限于建设阶段，促使其优化项目规划布局，合理降低运营成本，合理利用资金，减少资源浪费，进而降低项目全生命周期成本。因此，笔者认为，对PPP的认识不是一成不变的。2019年在“稳”的前提下，对PPP的认知将进一步创新，进一步发展。何谓PPP？符合前述两个特征的运作方式都是PPP。
在2019年有两种PPP具体方式值得关注：
1.DBO（设计-建设-运营）方式，来自于FIDIC在2008年发布的“金皮书”（Conditionsof Contract for Design, Build and Operate Projects(First Edition,2008)。该种方式是将设计、建造、设施长期运行和维护整合到一个合同中授予一个承包商（一般是具有设计、建造、运行要求的专业及技能的联营体或联合体）。其重心是在“运营”这个环节，并要求20年的运营期。DBO可以简化项目程序、保证质量、优化全生命周期成本，其符合PPP的基本内涵。当然，从其内涵来看，EPC+OM等与DBO的含义其实是一致的。
2.“EPC+PPP”方式，其与“PPP+EPC”方式虽然只是顺序相反，但是代表的含义截然不同。前者是先选定EPC承包商，随后在合适的时候转化为PPP模式，实质上是在建工程（存量项目）采用PPP模式运作。后者则是新建工程“两标并一标”模式的应用。所谓“运用之妙，在乎一心”，根据项目实际情况进行调整。
如果说2014年是中国新PPP开元之年，2015年是中国新PPP突破之年，2016年是中国新PPP争鸣之年，2017年是中国新PPP规范之年， 2018年是中国新PPP精益之年，那么2019年就是中国新PPP稳定发展之年。
PPP项目执行阶段成为重中之重
笔者在文章《2018年中国PPP发展动向研判》中预测：“2018年PPP项目执行阶段会引起更多的关注，规范和管理PPP项目的执行提上日程”。而对于2019年，PPP项目执行阶段的工作将会成为重中之重。正如上述文章所陈述的那样：“选择社会资本并签署《项目合同》之后，PPP项目只是万里长征走完了第一步，后续PPP项目的执行更为关键。原因很简单，前期设计的再完美，如果不能按照既定的目标去实施，则等于零”。目前，绝大多数PPP项目已经进入执行阶段。
北京财指南咨询有限公司自2017年度开始至今已经承担了多个PPP项目执行阶段的咨询服务，从我们的经验来看，执行阶段的重要工作主要体现在如下几方面：
1.财金（2017）92号文、国资发财管（2017）192号文等启动了PPP项目的规范合规、整改入库工作；财金（2018）23号文、财金（2018）54号文等又进一步规范了PPP项目的融资、实施工作。由于时间的滞后性，2018年下半年融资环境的缓和，仍有部分PPP项目将延续规范合规、整改入库的工作，并至少持续到2019年上半年。
2.笔者在文章《2018年中国PPP发展动向研判》中预测：“2018年PPP项目建立全生命周期绩效考核指标”。2019年很多项目将会进入运营期，如何进行绩效考核？这也是一项重要工作。绩效考核是一项系统工程，需要政府相关部门、专业机构、项目公司共同作用。
3.当前绝大多数PPP项目的投资额为暂定值，最终以竣工结算审计价为准。那么如何合法合规、合理合情地确定PPP项目总投资非常关键，这对政府方、社会资本方、审计部门至关重要。因此，需要综合法律、财务、造价等各方优势，对PPP项目实行以成本监控为核心的全过程监控，这里也包括“PPP+BIM”方式的应用。
因此，我们认为，2019年PPP项目执行阶段将成为PPP工作的重中之重。
可行性缺口补助项目进一步规范
笔者在文章《2018年中国PPP发展动向研判》中预测，2018年可行性缺口补助类会占据较高的比例，以少量财政性支出带动较大投资，起到“四两拨千斤”的作用。从2018年的实践来看，的确出现了大量可行性缺口补助类的PPP项目。但是，物极必反，有些地方出现了很多假可行性缺口补助类PPP项目。
可行性缺口补助是指对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。这种付费机制的基础是使用者付费。但是实操中，一些PPP项目中的使用者付费完全是臆想出来的，首先使用者付费依据没有，经营收入的预测完全是数字游戏；在实施方案中不明确这部分使用者付费是最低收入还是最高收入？财评报告中作为虚拟数据而保证财评顺利通过；在采购阶段，使用者付费也不进行竞争；在执行阶段，使用者付费的偏差调整可行性缺口补助等。这种做法纯粹为了缺口补助而补助。
笔者认为，这种项目属于《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）中所陈述的属于“向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足”的现象，应予以纠正。
为什么这么做？原因是有些地方认为政府付费类PPP项目不能再做了，但是项目本身又的确是公益性项目，经营收入的确很难获取，于是只好变成一个可行性缺口补助项目。笔者认为，这种做法不可取。PPP项目的合法合规性并因为由政府付费调整为可行性缺口补助，就合法实施了，这是一个误解。其实，我们应该回归PPP的初心，付费机制只是PPP项目的回报机制，无论哪种回报机制，只要合法合规，只要符合PPP的精髓即可，可以鼓励完全使用者付费项目，但是不能人为限制某种付费机制的PPP项目。
境内外PPP进一步融合贯通
2018年第四届中国PPP融资论坛首次举办了亚太国家PPP项目推介会，并由伊朗、哈萨克斯坦、老挝、斯里兰卡、泰国等国介绍了本国PPP模式实施的基本情况，并公开推介了相关PPP项目。
从2018年开始，中国PPP开始与国际PPP相容互通。财政部PPP中心也在其微信公章号“道PPP”多次推介国外的PPP项目，如2018年9月18日先后公布了“泰国PPP项目清单”（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7363.jhtml）、“哈萨克斯担PPP项目清单（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7363.jhtml）”，2018年12月7日公布了“智利PPP项目清单”（http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7545.jhtml）等。
笔者认为，从当前国际国内形势来看，在中美贸易摩擦呈现胶着状态的背景下，中国更要主动走出去，广交朋友，“一带一路”更彰显其重要性。PPP模式是“一带一路”沟通、交流的重要工具，也是项目实施的重要载体。北京财指南咨询有限公司2018年度已经开始承接境外项目的咨询服务。2019年是第二届“一带一路”国际合作高峰论坛举办之年，笔者认为2019年境内外PPP将进一步融会贯通，境外PPP项目会有实质性突破。
展望2019年，不忘初心，砥砺前行，莫问前程，但之奋斗。只要对这个行业充满热爱的人在坚持，坚持下去就一定会迎来黎明，让我们继续前进。（ 来源：北京财指南咨询有限公司 作者：倪杨 副总经理 徐卫东 高级项目经理）
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