2019年中国城投行业发展趋势报告
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摘要
对于平台公司而言，2018年可谓是压力和机遇并存的一年！在国家政策收紧、环境趋严的情况下，平台公司有效面对存量债务化解、政府项目投资、平台公司转型等诸多问题，较为平稳的度过了艰难的一年。
结合2018年的政策形势、经济形势以及平台公司的生存环境变化，我们编制了《2019年中国城投行业发展趋势报告》，以期探究2019年城投行业发展新动向，指导全国各平台公司更加有效地应对变化、谋求转型发展。本报告将对其展开详细阐述。
趋势一：政府投融资机制逐渐成熟，倒逼平台公司职能重构
1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法（1994）》（即旧《预算法》），并决定于1995年1月1日起施行。其中，第二十八条明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在旧《预算法》体系下，加上1994年“分税制”改革所造成的地方政府财权事权不匹配，平台公司作为绕过当时监管体系的创新产物产生并逐步发展壮大。随着平台公司代地方政府履职融资职能的作用越来越凸显，以平台公司融资为重要方式的地方政府融资机制逐步形成。
平台公司的快速发展甚至无序发展，也滋生了诸多问题，如土地财政问题、资金空转问题、投资不经济问题等，特别是违法违规融资所带来的政府性债务问题，甚至可能会引发系统性金融风险。为此，国家从2010年开始陆续出台多个文件规范和限制平台公司的举债融资行为。然而，由于地方政府财权事权这一根本性问题未得到解决，地方政府对资金的需求未得到有效抑制，单纯的堵“暗道”收效甚微，甚至在调控中呈现出平台公司越来越多，融资规模越来越大的趋势。
直至2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》（即新《预算法》）于2015年1月1日起施行。其中提到，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。同年9月21日，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立规范的地方政府举债融资机制”，并“推广使用政府与社会资本合作模式”。自此，标志着规范的地方政府投融资机制的建设工作拉开帷幕。
自新《预算法》和国发〔2014〕43号文之后，国家又陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件（见表1），加大了开“明渠”、堵“暗道”的力度，政府融资机制的政策体系基本健全，并明确了地方政府唯一合法的举债融资方式，即发行地方政府债券。
表1 近年来地方政府举债融资政策文件梳理
数据来源：现代研究院依据公开资料整理
地方政府举债融资机制除了在政策层面基本健全和完善外，在实际推进工作中也是有条不紊。主要表现在：
其一，政府性债务置换工作基本完成，政府债券限额逐步放大，专项债券品种逐渐多元化。
其二，政策多管齐下，对各种违法违规融资“暗道”进行封堵，并初步扭转了地方政府融资发展的执政理念。
诚然，平台公司成立的初衷就是为了代地方政府融资。此前国发〔2010〕19号文要求平台公司规范化发展，国发〔2014〕43号文要求剥离其政府融资职能，但受制于政策执行效果，平台公司依旧发挥着政府融资功能。然而，在当前政策开始执行到位、明渠日臻完善、融资机制逐渐成型、刚性约束建立的情况下，平台公司的政府融资职能将面临严重的冲击和挤压，这势必倒逼地方政府重新对平台公司的职能和使命进行定位。
趋势二：地方政府开始高位推动，平台公司转型发展加快
一直以来，地方政府依托平台公司进行政府性项目的融资和投资，平台公司作为地方政府的“钱袋子”（有的地方也叫“第二财政”），尽心尽力地履行着“代融资、代投资、代出纳”的职能，甚至没有“隔夜钱”。这在国发〔2014〕43号文之前成为大家心照不宣的事实，平台公司确实为地方城镇化建设和社会经济发展发挥了重要作用。
自国发〔2014〕43号之后，平台公司的融资职能被剥离。特别是在近两年来政策监管越来越严的情况下，加上财政部、审计署查处了多起违法违规融资事件后，不少地方政府主要领导越来越有危机感，已经意识到政府信用背书下的平台公司融资模式不可持续，对平台公司融资职能的认知也逐渐发生转变，即平台公司不能代地方政府融资，地方政府也不能要求平台公司代其融资。
众所周知，平台公司依托地方政府产生。此外，基于多年来建立的关系，双方已然建立了良好的合作、互信的机制，地方政府愿意并放心平台公司继续作为。当前，地方城市基础设施建设和社会经济发展任务依旧很重，地方政府债务也亟需化解和破题，平台公司依然是地方政府的最值得信任的抓手。因此，近年来不少省市政府在深刻理解中央政府关于政府债务化解和平台公司转型相关政策文件的精神下，积极谋划平台公司转型工作，并针对性地制定了相应政策（见表2）。此间，多地政府主要领导也在政府常务会议等场合公开表态，加大政府债务化解和平台公司转型工作力度。
表2 近年来地方政府债务管理和平台公司转型文件梳理
数据来源：现代研究院依据公开资料整理
在贯彻落实方面，多地市委、市政府牵头开展市属政府融资平台的转型发展工作，涉及到整合重组、资产注入、项目支持及债务化解等多项工作内容。
可以看出，地方政府已经从城市经营、国有资产盘活等角度，高位统筹和谋划地方国有企业改革和平台公司转型工作，相关国有企业改革和平台公司转型的政策文件更加讲求实际和可行性。可见，地方政府已经普遍意识到平台公司始终是提升地方城市建设水平的重要帮手，是城市国有资产经营和资源盘活的重要抓手，是城市产业结构转型和产业引导发展的重要依托，甚至是承接和化解地方政府债务的重要载体。
这充分预示着以平台公司为代表的地方国有企业改革将会越来越受到更多地方政府的关注。未来，将有更多的省、市、县区政府针对平台公司转型发展出台更多符合地方发展要求的政策文件，推行更多符合地方发展要求的实施措施，并进行高位推动。
关于平台公司转型，自2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）出台后，便开始提出，至今已有一段时间。这期间大体经历了“不需要转型”阶段——“持有观望、犹豫和侥幸态度”阶段——“想要转型却找不到路径”阶段——“部分地区转型取得实效”阶段等四个阶段。总的来看，平台公司此前的生存环境过于宽松，普遍比较“滋润”。当前，政策突然收紧，多数平台公司面临茫然窘境，同时也在尝试着探索转型。受制于2017年以来各类监管要求的影响，平台公司一哄而上提出转型，并成为行业热点，此间更是多个平台公司声明退出政府融资平台，宣称转型成功。深究发现，不少所谓转型成功的平台公司在政府关系、人员身份、政府债务、项目结构、业务收入、法人治理、激励机制等方面或多或少依然有着浓厚的政府性色彩或公益性属性。因而，其所谓的“转型”空有其名、名不副实。
在2018年严监管的背景下，特别是隐性债务管理和预算强约束的要求下，无论是地方政府还是平台公司，已然感觉“挂羊头卖狗肉”式的转型纯属自欺欺人，不仅金融机构不认，还会带来隐性债务风险，一旦造成违约事件更是波及和影响整个地区的信用。为此，部分地区按照“市场化、实体化、多元化、规范化”的原则谋划平台公司实质转型，这从前文所列的部分地方政策文件和具体做法可见端倪。
在政府投融资机制逐渐成熟的趋势下，平台公司被迫重构职能，并开始谋划实质性转型发展。如果说，2017年、2018年是平台公司转型的谋划构思年，那么，2019年、2020年将是平台公司转型的实际运作年。
趋势三：稳增要务带来发展机遇，平台公司持续在基建发力
当前，我国经济发展已进入新常态，从此前的高速增长转换至中高速，呈现增速换挡态势。进入2018年，前三季度GDP同比增长分别为6.8%、6.7%、6.5%，是2008年全球金融危机后的最低。2018年以来，固定资产投资增速不断下滑，进入到第四季度有趋稳或适度上升的态势（见图1）。此外，随着运营成本上升、融资难融资贵、部分行业产能过剩等问题致使实体经济效益差、不景气。可见，近年来国内经济环境越来越不尽如人意，2018年进一步严峻。
数据来源：现代研究院依据统计局数据整理
放眼全球，国际形势复杂多变。2018年，地方保护主义继续盛行，中美贸易摩擦不断升温。加上特朗普政府不断实施减税、加息政策，国际资本争相涌入美国，中国在国际资本市场的吸引力逐步下降。即便近期中美关于关税初步达成协议，但双方的争端还未得到根本性的缓和，这种不确定性或将引发世界经济两大阵营——即发展中国家与发达国家之间的贸易摩擦。这对得益于全球化发展的中国而言，影响巨大。复杂多变的国际形势，更是加剧了我国经济的风险和压力。
结合近期宏观经济数据的走势来看（见图3），可以预判未来我国的经济或将进一步探底。一旦我国经济发展出现重大变故，将造成难以预期的影响和酿成不可估量的损失。为了应对国内外错综复杂的形势变化，特别是经济下行的压力，2018年以来，党中央、国务院多次召开政治局会议、国务院常务会议等重要会议，强调确保经济的“稳增长”，并实施更加积极的财政政策和稳健的货币政策。特别是第三季度宏观经济数据公布后，中央于10月31日召开政治局会议，指出“当前经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大”，并强调“要高度重视，增强预见性，及时采取对策”。在当前宏观经济形势骤变的情势下，如何稳定经济增长是中央迫切关注的话题，故而政策导向已然从强调“防风险”向强调“稳增长”转变。
纵观城投行业二十多年的发展历程，其发展壮大与我国经济发展过程密不可分。从平台公司诞生之日算起，大体经历了三次大的发展浪潮。第一次发展浪潮是从1998年的“芜湖模式”开始，国家开发性金融催生出不同名目的平台公司，加快了地方政府基础设施投入和城镇化进程。第二次发展浪潮，源自2008年全球金融危机后国家实施的“四万亿”的投资拉动计划，地方政府将大量的国有资产和土地利用起来，通过新设和注入方式，新成立了一大批平台公司，缓解金融危机对我国经济发展带来的冲击，实现了国家经济的平稳过渡。2015年后，随着国发〔2014〕43号文、新《预算法》和《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）等文件的出台，平台公司进入了第三次发展浪潮，有效应对了我国经济增长速度换档期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加带来的影响。
2018年下半年以来，为了应对经济下行压力，确保“稳增长”，党中央和国务院将“补短板”作为当前供给侧结构性改革的重点任务，提出要“加大基础设施领域补短板的力度”。期间，7月23日李克强总理主持召开国务院常务会议，强调“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”。此后，国务院办公厅在10月31日中央政治局会议后紧急下发了《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），明确提出了“补短板”的九大关键领域和十项配套措施，并再次强调“按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷”。此外，我国城镇化水平相比较发达国家而言仍处于较低水平，城镇化进程仍处于高速发展阶段，未来所需的城镇化建设资金依旧十分庞大，平台公司还远远没有完成其历史使命。在新型城镇化的背景下，在“稳增长”、“补短板”的压力下，平台公司将依旧大有作为，面临新的发展机遇。这当中，持续发力于基础设施建设，将是平台公司有效作为的着力点。
趋势四：依托城市资源盘活经营，助力地方产业转型升级
一般来说，地方政府拥有着大量的城市资产资源，主要分为两大类：一类是土地资源等自然形成的政府性资源；另一类是公用事业资产等依靠财政性资金投资建成的政府性资产。此前，地方政府的融资主要依托土地资源做文章。随着2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）及后续相关文件关于土地储备规范化运作的要求，以及受房地产市场调控的力度越来越严，政府性基金收入增长有限并呈现不稳定性等因素影响，多地政府开始对其他政府性资产资源做文章。通用做法为对政府性资产资源进行清查盘点，通过评估注入到平台公司，助力平台公司融资。从实际使用效果来看，该类资产资源对于做大平台公司的资产规模，提升融资能力，起到了一定作用。但从整体上来看，因缺乏经营，规模效益发挥欠佳，各个资产资源的运作和利用效率偏低，甚至还存在部分资产资源仍由原行政事业单位管理，只是做了“名义并表”处理。
当前来看，地方的经济发展越来越依托于地方的资源禀赋。如何发挥地方政府拥有的政府性资产资源的价值，近年来受到了各地政府的广泛关注和深入思考。从经营城市的角度，地方政府希望盘活城市所辖的各类政府性资产资源。短期来看，地方政府希望通过整合重组和优化配置来发挥其融资功效；长期来看，地方政府希望通过深度盘活和经营运作来发挥其经济效益，进而助推城市经济发展。可见，城市资产资源的全面、深度和有效的盘活经营，将是地方政府未来作为的重心。
此前，得益于地方政府的支持，平台公司在土地运作上可谓风生水起。比如，地方政府将储备土地注入给平台公司，用于抵押融资；再比如，地方政府将土地出让收入返还给平台公司，增加平台公司的收入来源等。随着土地储备监管政策的出台，这类运作方式逐步封死。这之后，“影子银行”迅速蔓延。平台公司的运作方式要么是地方政府提供担保，要么是变相的政府购买服务。当然，也不乏地方政府进行政府性资产资源的注入，不过这更多是为了平台公司融资需要。随着各类违法违规融资行为被制止，平台公司在支持地方城市基础设施建设中的作为空间愈发有限。为此，平台公司需要依托城市资产资源的深度盘活经营，并在此基础上进行谋划和布局。这与地方政府经营城市的理念不谋而合。
作为支持地方发展的平台公司而言，地方政府从理念上已经认可其在助力城市基础设施建设和带动产业转型升级方面所起到的作用。因而，地方政府意在推动平台公司转型，并全力支持平台公司“做大做强做实”。比如，2018年7月份陕西省财政厅在印发的《<关于推进我省融资平台公司转型发展的意见>的通知》（陕财办预〔2018〕66号）就提到，“加大对转型后融资平台公司的优质资产注入”等。短期来看，将各类优质资源注入到平台公司，平台公司资产规模增大，现金流提升，融资能力增强，有效支撑了地方基础设施建设；长期来看，平台公司利用优质资源进行市场化运作，推动其实体化转型发展。未来，城市资产资源，特别是优质资产资源的深度盘查并大范围整合注入到平台公司，利用平台公司的盘活经营和市场化运作，将成为大势所趋。
表面上看，在“稳增长”、“补短板”的机会下，在地方政府的进一步支持下，平台公司转型或将容易得多。但从实际情况来看，实体化仍是困扰平台公司转型的一个重要问题。为此，平台公司将更多的依托其掌握的城市优质资产资源和经营性项目，进行充分、合理的运作。
在地方政府的大力支持和推动下，平台公司充分的对城市资产资源进行运作，有效支撑了平台公司的实体化转型。在此基础上，得益于城市资源的盘活和平台公司实体化发展效果的显现，地方产业结构不断转型升级，平台公司在助力地方产业发展方面作用愈发明显。
趋势五：严格监管政策趋于稳定，政府融资和平台运作缺乏动力
自2017年第五次金融工作会议以来，防范化解系统性金融风险成为我国的重心。特别是十九大以来，更是将坚决打好防范化解重大风险列为“三大攻坚战”之首。此后，中央经济工作会议，全国两会、中央财经委员会会议等都多次提到“三大攻坚战”。其中，防范化解政府债务风险是重中之重，尤其是地方政府隐性债务问题。
近年来，我国债务总规模和债务率不断攀升。根据相关统计，截止2017年底，我国债务总额达184.5万亿元，其中企业债务近100万亿元。这当中，企业债务的2/3以上聚集在国有企业，平台公司又成为国有企业负债的“主力军”。为了控制地方政府和平台公司违法违规融资所带来的债务增量，在2017年财预〔2017〕50号文、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等基础上，2018年更是陆续出台了财金〔2018〕23号文、《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、中办发〔2018〕46号文、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》等重要文件，目的在于从地方政府、平台公司、金融机构等多个角度防范地方政府隐性债务增量，政府债务管理工作进一步加强。
此外，2018年以来，对地方政府和平台公司违法违规举债融资的问责处罚力度依然不减。不仅问责处罚范围扩大到多个省份，惩处的责任人更是涉及到地方政府的主要领导。同时，金融机构、会计事务所等中介机构也受到了相应处罚。
从2018年的政策文件出台时间和违法违规举债问责通报时间来看，前三季度特别是上半年比较密集。同时，上半年还陆续曝出多地平台公司、国有企业违约事件。可以说，在前三季度特别是上半年期间，监管形势达到了史上最严时期，平台公司的生存环境十分艰难。
在监管强压下，地方政府和平台公司对政府隐性债务风险已然谈虎色变。随之，从去年年底到今年上半年，天津、内蒙古、湖南、新疆等多地要么通过调整甚至缩减项目，要么通过GDP挤水分等方式减少政府性支出，进而避免新增政府性债务压力。此外，中发〔2018〕34号文的出台，预算硬约束也是逐步植入到多地政府的执政理念当中。所以进入第四季度以来，关于违法违规举债问责通报及平台公司债务违约事件等较少发生。可见，地方政府债务风险控制工作取得初步成效，严格监管形势有所缓和。
随着地方政府债务监管政策的进一步深入贯彻和有效执行，特别是国家加大对相关责任主体的问责处罚力度，可以预见未来在地方政府债务风险防范工作方面的成效会更加明显。即便现在有“稳增长”、“补短板”的压力，国家也是要求以“不增加隐性债务”为前提。当前，规范的政府融资机制逐步成型，地方政府债券在规模、品类和发行程序等方面会愈加完善，地方政府债务将更加显性化和透明化。
同时，开“明渠”工作的有效推进将促使地方政府财权事权的匹配度更高，地方政府和平台公司不会再像以往一样想方设法进行各种违法违规融资。当然，适度的问责通报、不可避免的违约事件等会偶发，但频次不会太高。同时，平台公司出现实质性破产的时机不太成熟，故破产可能性很小，仍处于机制研究阶段。即便有面临破产的可能，地方政府或许会考虑内部的主动性整合，将风险内部消化。
前文已经提到，“稳增长”为平台公司转型发展带来新的机遇，政策监管亦将趋于稳定，可以说对平台公司而言存在诸多利好。然而，在政策稳定的趋势下，地方政府和平台公司受到前期政策，特别是“终身问责、倒查责任”要求的影响，在把握机遇上依然犹豫和缺乏动力。
趋势六：地方城建资金持续紧张，融资能力分化差异明显
分税制改革后，我国多数中西部地区的地方财政主要用于维持政府的日常运转，平台公司融资则是地方政府开展项目投资的重要资金来源。2014年后，随着国家加强地方政府性债务管理，平台公司的政府融资职能被逐步剥离，依托于政府信用背书的融资能力骤减。尤其是2017年后，多个监管部门对平台公司的融资通道进行封堵，实施穿透性监管，使得平台公司违法违规融资被禁止，公司市场化融资成本持续走高，融资难度进一步增大，平台公司所惯用的借新还旧、“滚雪球”式的融资方式已经无法持续。
2017年5月出台财预〔2017〕50号文后，受融资方式制约等因素的影响，地方政府和平台公司普遍面临着“钱荒”，处于规范政府性债务管理带来的“阵痛期”，主要体现在：一是2014年在政府性债务清理上报和分类甄别过程中，并未如实上报，平台公司公益性项目融资形成的债务没有全部纳入一类债务，造成债务后期的还本付息还需平台公司融资解决；二是2015年后，平台公司利用“三期”叠加带来的融资利好，开展大量的基础设施项目融资，导致有息债务大幅度升高，同样加大还本付息压力；三是持续的城镇化建设和基础设施“补短板”背景下，新增刚性项目所需的投资和上级项目所需的配套资金造成的资金压力。进入2018年以后，在持续监管压力下，平台公司债务违约事件时有发生，甚至有的地方政府出现公职人员欠薪、违规集资等现象。预计2019年这一形势还将延续，地方政府资金压力依旧很大。
在融资环境收紧、地方政府资金压力大的背景下，“屋漏偏逢连夜雨”，我国经济还处于下行压力。为积极应对，早在7月31日中央政治局会议分析了宏观经济形势后就提出，“要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”。此后，党中央、国务院将确保经济稳定增长的重要程度层层拔高。在“稳增长”的任务下，国办发〔2018〕101号文出台，要求在脱贫攻坚、铁路、公路及水运、机场等九大领域进行基建补短板。据统计，2018年第三季度发改委审批核准的固定资产投资项目金额是第二季度的4.8倍，是第一季度的2.6倍。大量的基建类固定资产投资项目需要大量的资金投入，就多数地方政府的“吃饭财政”来说，面对项目投资需求，除了地方政府债券、PPP外,也只能依靠平台公司的市场化融资。
除了上述“基建补短板”的资金需求外，在新型城镇化方面，随着新型城镇化稳步推进（见图2），围绕提升城市承载力、提升城市宜居宜业水平等，亦需要加大对城市基础设施的投资。此外，在城市产业升级转型方面，承接区域发展的上位产业规划，发挥政府对产业的引导作用，实现地方产业升级转型，以上种种，均需要加大资金投入。
数据来源：现代研究院依据公开数据整理
在实际操作中，由于各个地方所处地区的经济发展水平、财政实力、资源禀赋等不尽相同，使得把握机会的能力和效果也不尽相同。何况，针对各类投资项目，国家坚决不搞“大水漫灌”，实施“定向滴灌”，这就要求各个地方政府和平台公司拥有符合“定向滴灌”的项目和融资能力。
趋势七：地方国企改革效果初显，平台运作形态产生差异
改革开放的四十年，也是国有企业改革不断深入推进的四十年。四十年间,国有企业改革的初心始终未变，就是提升其竞争力，以更好地服务国家战略和保障国计民生。自党的十八大以来，国有企业改革作为全面深化改革的重要工作内容，上升到国家战略层面。2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从混合所有制、国有资产管理体制、现代企业制度、职业经理人制度等多个方面明确了国有企业改革的方向。此后，中发〔2015〕22号文更是从顶层设计角度明确了国有企业改革的方向和思路。在这之后，党中央、国务院陆续出台多个关于国有企业改革的配套文件。可见，国有企业改革“1+N”政策体系基本完善和趋于成熟。
在国有企业改革的政策体系不断完善的过程中，国有企业改革的实施推动工作亦有条不紊。从“四项改革”、“十项改革”的试点，再到近期的“双百行动”，国有企业改革已经由试点走向推广，由央企推广至地方国有企业，且速度不断加快。刘鹤副总理在2018年10月9日的全国国有企业改革座谈会上提出，从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位，用“伤其十指，不如断其一指”思路的推进国企改革。在国有企业改革未来步入全面、深入的推进实施阶段，各地地方政府对国资国企改革的理解和对平台的认识，将直接影响到平台公司的转型发展，做大做强平台公司与实现混合所有制交相呼应，将直接带来各地平台公司运行状态的变化，也会因此造成不同地区、不同平台公司的运行和管理上的差异。
平台公司，作为一种特殊目的的地方国有企业，存在公益性属性强、治理机制不完善、市场化水平低、经营效益不高、债务压力大、综合竞争力弱等多个问题。可以说，平台公司兼具国有企业的通病。这些问题多年来伴随着平台公司存在，在政策环境宽松时，暂无大碍。如今，关于平台公司的监管环境越来越严，这些内部经营管理机制的问题将严重束缚着平台公司的转型发展。
一般而言，平台公司作为拥有地方大量政府性资产资源的国有企业，在地方国有企业中的地位举足轻重。平台公司作为地方政府加快推动城市基础设施建设和助推经济发展的重要抓手，责任重大。随着地方政府高位推动实施平台公司的转型发展，如何科学、合理的运作成为困扰地方政府和平台公司的难题。关于国有企业改革“1+N”政策体系的出台及地方国有企业改革的深入推进，地方国有企业改革的效果将逐步显现，并为平台公司提供了经营管理机制方面的明确改革路径。基于各个地方认识和推动的差异，地方国有企业改革和平台公司运作形态将在以下诸多方面存在差异：
一、转型定位方面。
二、发展方向方面。
三、经营机制方面。
四、管理机制方面。
五、考核机制方面。
此外，在法人治理结构、职业经理人、工资决定机制和员工持股等等多个方面，国有企业改革系列文件都有明确的改革思路和方法措施。随着国有企业改革的全面深入和提速，平台公司是否有利用和如何利用这类政策的分化，也会导致平台公司运作形态的差异。
趋势八：公司治理机制逐步规范，重点发力弥补人才短板
作为依附于地方政府产生的平台公司，从产生之日起便具有很强的行政色彩。具体表现在未按照市场化要求构建规范化的公司治理机制，公务员或事业单位身份人员兼职，市场化激励机制和人才选聘机制欠缺等多个方面现象。因而，随着平台公司转型工作的全面推进，除了功能定位转型、业务运作转型外，管理机制转型是否能够跟得上，将影响平台公司转型的效果。目前来看，不少平台公司受到管理短板的制约，很难将转型发展工作落到实处。
前文提到，中发〔2015〕22号文以来关于国有企业改革的工作全面深入推进，平台公司借此机会将有效的谋划自身转型发展工作。从平台公司这几年的探索实践来看，已经有了若干典型试点。在具体管理机制上，也有若干平台公司做了大胆尝试，比如：不少超前谋划的平台公司主要领导已经脱离公职人员身份；若干平台公司按照市场化薪酬选聘职业经理人，在其市场化子公司尤其明显；若干平台公司从注重“德、廉、勤”的考核逐步向业绩考核侧重等。可以看出，平台公司已然关注到管理效率提升对推动其转型发展的作用。
随着平台公司转型的常态化，其对管理水平提升的要求越发迫切。可以说，2019年将是平台公司强身健体之年，会在多个方面特别是人才方面弥补管理短板。弥补短板将表现在以下四个方面：
一、治理机制更加规范并发挥作用。
二、党组织作用更加明显。
三、职业经理人队伍更加壮大。
四、人才短板和激励机制受到重视。（ 来源：中国现代集团现代研究院 作者：丁伯康、王蓬、李启春、陈作娟、乔海超、吕秀芹、万建飞、刘丰之、梁荣荣）
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