从招标方式看两法衔接（三）

　■ 印铁军

　　五、委托采购代理机构

　　《招标投标法》未明确规定招标必须委托招标代理机构，但是，招标人具有编制招标文件和组织评标能力自行办理招标事宜的，应向行政监督部门备案，实际上使采购人自行组织招标成了例外。招标代理机构的资格由行政监督部门认定，而代理机构特别是从业人员的资质要求对项目实施效果举足轻重，无形中将保证采购程序规范、正确的责任交给了代理机构。《政府采购法》关于委托代理的规定完全不一样：纳入集中采购目录的政府采购项目必须委托集中采购机构；未纳入集中采购目录的，采购人可自行采购，也可委托集中采购机构或集中采购机构以外的采购代理机构。而政府采购招标代理机构的资格认定在《政府采购法》修订后被取消，不再对其人员和场地设备等设置强制条件。需要强调的是，除集中采购外，《政府采购法》没有将确保采购程序正确的责任交给代理机构。取消资格审批后，代理机构连以前隐形的责任也不复存在了，只有与采购人共同承担的责任。因此，组织采购活动是采购人的权力，采购人当然也有相应的责任。对代理机构来说，单纯的程序代理将逐步衰退，向专业化采购、咨询服务转型势在必行。

　　采购程序是法定的。无论自行组织采购还是委托代理机构，对于采购人来说，法定的采购程序必须履行。采购人委托代理机构，只是将组织采购活动的部分权利授予代理机构，法定的采购程序不会因委托而改变，采购人的法定职责也不会因委托而改由代理机构承担。除集采机构必须承担集中采购的责任外，《政府采购法》没有将任何权利单独授予采购代理机构，包括保证采购程序正确的责任。对于分散采购项目，采购人委托采购代理机构（含集中采购机构）组织实施，并不能改变采购人的主体责任。代理机构如有违法行为，除了应承担法律责任外，采购人作为委托人也难逃连带责任。另外，值得注意的是，采购人还有几项权力是不能委托给代理机构的，如指派采购人代表、确认招标文件、确认中标结果等。

　　六、评审专家

　　《招标投标法》规定，评标专家应从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从省级人民政府和国务院有关部门组建的综合评标专家库内的相关专业的专家名单中确定，一般招标项目可采取随机抽取方式，技术复杂、专业性强或者国家有特殊要求，采取随机抽取方式确定的专家难以保证胜任评标工作的特殊招标项目，可由招标人直接确定。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应保密。《政府采购法》没有提及评审专家的资格要求，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或采购代理机构应从政府采购评审专家库中随机抽取专家。从74号令的立法思路来看，其将“技术复杂、专业性强，通过随机方式难以确定合适的评审专家”作为例外情形，表述上基本与《招标投标法》特殊招标项目的定义一致，但将认定例外的权力交给了主管预算单位。需要自行选定评审专家，首先是因为政府采购项目涉及品目的复杂性，评审专家难以分类和随机抽取。其次，如前文所述，政府采购评审对评审专家的要求是不一样的，政府采购将资格审查和符合性审查的主体责任交给了采购人，而非主要依靠评审专家。从非招标方式的实践来看，在最低价成交的评审规则下，评审专家、采购人代表根本不可能操控评审结果，评审专家的作用更像“陪审员”而不是“法官”，因此，政府采购并未像《招标投标法》那样对评审专家提出明确的资格要求，也没有要求在中标结果确定前对专家名单保密。当然，如果综合评分法中存在主观评价分，在打分完成前防止供应商与评审专家串通还是十分必要的。

　　政府采购招标文件内容违反国家有关强制规定的，评标委员会应停止评审并向采购人说明情况，这是《政府采购法》对评审专家提出的不同要求，也是赋予评审专家的责任。这是由采购项目的复杂性决定的。招标文件内容违反国家有关强制规定，其实质是影响采购公正的违法行为，理应废标。

　　政府采购评审专家库由省级以上人民政府财政部门实行动态管理，与建设工程招标的综合专家库相比，差异明显。两个专家库法律依据不同，管理要求不同，管理部门和管理方式也不同，最关键的是评审专家在评审过程中发挥作用的机制、程度不同，因此，两个专家库不能合并，也不可能合并。

　　派采购人代表参与评标委员会，是《政府采购法》赋予采购人的权力。同时，采购人代表也应对投标人资格是否合格和投标标的是否符合采购需求承担主要责任。一些采购人以避嫌为名不派人参加评标委员会，看似公平公正，实际上逃避了自身责任。指派采购人代表、确认招标文件、确认评标报告、确认中标结果等，采购人是不能委托代理机构或其他人的。当然，采购人代表在评审过程中应严格执行评审纪律，不得引导或胁迫评审专家，影响其独立评审。

　　七、采购预算

　　《政府采购法》对采购预算规定得很严格：政府采购应严格按照批准的预算执行，负有编制部门预算职责的部门将下一财政年度政府采购的项目及资金预算列出，采购人应根据已批复的部门预算编制政府采购实施计划报本级财政部门备案，采购人或采购代理机构应在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额，政府采购项目资金支付程序，按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。政府采购实际上是财政预算执行的重要环节，它介于部门预算和国库支付之间，始终受控于批准的财政预算，因此，采购人必须公开预算，供应商报价不得高于预算，签订的合同也必然是总价合同，且不得高于预算。没有合同总价，就不会有不超过原合同总价10%的添购合同和补充合同，预算控制和国库集中支付就会失去意义，总价合同控制与单价结算支付并不矛盾。政府采购合同是总价合同，这不仅仅是《政府采购法》的要求，也是《预算法》的要求。这是很容易被忽略的政府采购与建设工程招标的重大差异，特别是在建设工程合同倾向于单价结算的现实情况下。

　　实践中，通过公开招标实行定点采购、协议供货，签订的入围协议只有单价或折扣，甚至有的连单价折扣都没有，这既不符合预算控制的理念，也不符合政府采购的理念。而采购人在定点采购、协议供货范围内真正签订的采购合同往往与入围协议“两张皮”，这也是部分采购项目价格虚高的重要原因。此外，通过入围将部分合法供应商限制在外，有政府部门借政府采购之名行审批之实的嫌疑，也并非《政府采购法》的立法本意。

　　（作者单位：湖南省财政厅政府采购处）