生活垃圾焚烧发电PPP项目实务要点分析
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近年来，我国城镇化进程不断加快，人民生活水平日益提高，生活垃圾总量急剧增加，环境问题日益凸显，垃圾处理产业迎来发展高潮。“十三五”以来，国家各部委、地方政府出台系列政策文件，极力推动垃圾焚烧处理项目，《“十三五”生态环境保护规划》提出：“十三五”大中型城市将重点发展生活垃圾焚烧发电技术，鼓励区域共建共享焚烧处理设施，到2020年，垃圾焚烧处理率达到40%。作为减容减量90%以上、实现资源化的垃圾处理方式，生活垃圾焚烧发电迎来快速发展机遇，PPP模式在生活垃圾焚烧发电行业更是得到了广泛应用。本文基于笔者在生活垃圾焚烧发电PPP项目咨询服务的实践经验，简要分析垃圾焚烧发电项目应用PPP模式的操作要点，供政府相关部门及业界同行交流探讨。
一、生活垃圾焚烧发电PPP项目概况
通过对财政部PPP综合信息平台项目管理库数据的统计，截至2018年8月，全国入库生活垃圾焚烧发电项目合计85个，其中进入执行阶段项目50个，采购阶段项目20个，准备阶段项目15个，项目落地率达到58.82%，与财政部PPP中心发布的“全国PPP综合信息平台项目管理库2018年二季度报”中项目落地率47.3%相比，超出其11个百分点。经过数据分析，得出：
（1）分期项目数量多于未分期项目数量。单期项目设计垃圾处理规模绝大数在1000吨/天以下。
（2）项目合作期限均在25年以上，且合作期限为30年的项目占98%。生活垃圾焚烧发电PPP项目长期合作特征明显。
（3）项目拥有稳定现金流， 多数项目回报机制为可行性缺口补助，项目库中可行性缺口补助项目占比为81.18%。
（4）入选示范项目名单的生活垃圾焚烧发电类项目较多，入选率达42.35%。其中，仅入选国家级示范项目名单的生活垃圾焚烧发电项目18个，仅入选省级示范项目名单的生活垃圾焚烧发电项目9个，同时入选国家级及省级示范项目名单的生活垃圾焚烧发电项目9个。
二、生活垃圾焚烧发电PPP项目实操要点分析
项目选址
2017年，发改委、住建部、国建能源局、环保部、国土部五部委联合印发《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》，要求：“生活垃圾焚烧发电项目选址要尽量远离生态保护红线区域，设定防护距离，明确四至边界，合理安排周边项目建设时序，不得因周边项目建设影响生活垃圾焚烧发电项目选址落地”；《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》明确规定：“厂界外设置不小于300米的环境防护距离。防护距离范围内不应规划建设居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标”。
项目实施机构应严格按照相关文件要求规范选址，在符合文件要求的前提下，还应着重考虑社会稳定性并结合项目经济性合理选址。生活垃圾焚烧发电厂不宜距离城市太远，避免因垃圾运输距离过远而导致的垃圾转运费用增加；也不宜距离居民区、学校等敏感目标太近，以防止项目发生意外情况时对周边人员造成健康危害。同时，在开展选址工作时做好项目正面宣传和群众舆论引导工作。
项目立项
生活垃圾焚烧发电项目作为电站项目，根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）要求需进行核准。各省为贯彻落实中央文件精神，均发布省级政府核准的投资项目目录，目录中也均指出电站为核准类项目，《湖南省政府核准的投资项目目录（2017年本）》更是明确了垃圾焚烧发电项目作为热电站项目需由省政府投资主管部门核准。
按照PPP项目操作流程，生活垃圾焚烧发电PPP项目在进入采购阶段前应当完成项目核准，但这样一来便会出现项目核准申报主体与项目实施主体不一致的问题，进而影响后期项目报建手续的办理。因此建议在项目核准时，核准文件中应明确“待PPP项目公司确认后，再另行申请变更”。
垃圾成分分析
生活垃圾的低位热值是决定地方生活垃圾是否适合采用焚烧处理的关键。根据《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，焚烧进炉垃圾平均低热值需高于5000KJ/kg。一般认为，生活垃圾的低位热值达到5000KJ/kg，在焚烧处理时无需添加辅助燃料，实现垃圾自主燃烧，如低于此标准，则需根据炉温情况适当添加辅助燃料，因此垃圾的热值是影响项目经济效益的重要因素之一。垃圾热值的一般设定为：设计垃圾低位热值、上限垃圾低位热值和下限垃圾低位热值，其中设计垃圾低位热值直接影响到设备的运行效率、项目产出质量及整体运行成本，对项目运营至关重要。垃圾热值的高低与垃圾成分及垃圾含水率相关，为保证项目实施质量，在项目前期，政府方应聘请专业检测机构做好垃圾成分分析工作，合理设计项目垃圾低位热值。同时垃圾焚烧发电PPP项目产出受供应垃圾的影响，为保证进场垃圾的一致性，避免后期项目产出不达标时，责任承担主体难以明确的问题，项目还需明确垃圾成分标准，即明确不可接受垃圾的种类与数量占比。
项目产出边界
PPP的优势是为公众提供更优质的服务，项目的产出与公众利益息息相关，因此PPP项目产出的质量问题成为政府重点关注问题之一。而生活垃圾焚烧发电项目作为环保类项目，在实现垃圾的减重减容和资源化利用的同时，在处理的过程中也会产生部分污染物，针对其项目产出必须构建严格的控制标准，明确应符合的规定标准。
（1）烟气污染物：烟气污染物是垃圾焚烧对环境二次污染的主要来源，焚烧烟气中主要含有酸性气体、有机类污染物（二恶英类化合物）、颗粒物及重金属等。烟气污染物的排放标准可按照《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）或欧盟EU2000/76/EEC标准执行。具体执行标准应根据项目及项目所在地具体情况确定，为保证公众利益最大化，在条件允许的情况下，建议从严设定烟气排放标准。
（2）垃圾渗滤液、生活污水及生产废水：应明确项目垃圾渗滤液、生活污水及生产废水的处理方式及处理标准。垃圾渗滤液、生活污水及生产废水收集后可在垃圾焚烧厂内自行处理回用、排放或输送至指定地点处理后排放。对于项目设计含有渗滤液处理站、污水处理系统的，自行处理后一般达到《城市污水再利用 城市杂用水质》（GB/T 18920-2002）表1标准后可回用；满足《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）标准提出的具体限定条件和要求后可排放，具体结合项目实际情况而定；对于输送至指定地点处理的，应当满足GB18485的限定条件，同时明确处理地点、相关费用的承担主体。
（3）飞灰：焚烧飞灰为危险废物，需严格按照国家危险废物相关管理规定进行运输和无害化安全处理。飞灰处理一般需由项目公司进行稳定化处理，在达到《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）标准后可进行运输、填埋处理，具体执行标准根据项目具体情况而定，同时还需明确飞灰填埋地点及相关费用的承担主体。
（4）炉渣：主要分资源化利用和无害化处理两种方式。建议由项目公司自行选择处理方式，并设定激励机制鼓励采用资源化利用。对于采用资源化利用的，建议其处理成本由项目公司承担，收入由项目公司享有。无害化处理的主要方式为填埋，采用填埋处理的应明确填埋地点及相关费用的承担主体。
“减容减量90%以上”既是垃圾焚烧处理的优势又是其目标，为保证该目标的达成，建议设定垃圾焚烧发电厂每日产生的飞灰、炉渣等固体废弃物的量不得超过当日从垃圾接收点接收的原生垃圾量的一定比例。
项目交易结构
生活垃圾焚烧发电PPP项目作为有稳定现金流项目，其大多数项目回报机制为可行性缺口补助，支付方式为政府方以中标每吨垃圾补贴单价给予项目公司可行性缺口补助，同时为保证项目稳定运营，政府方设置相应的保底垃圾处理量。交易结构如下图所示：
该交易模式下，若项目公司处理垃圾增多，则项目使用者付费增多的同时对应的政府补贴也越高；或者项目公司垃圾处理量长期低于保底量，政府按照保底量支付补贴，项目公司获得的收入无法弥补项目的投资和运营成本，导致项目难以稳定运营。针对该支付方式的不足，笔者建议项目除设置保底量外，还应设置超额调价机制与调量补偿机制。
超额调价机制：当实际垃圾处理量超过保底量时，超出部分按中标每吨垃圾补贴单价的一定比例支付，该比例通过测算运营成本与使用者付费的数量关系确定；
调量补偿机制：当实际垃圾处理量连续一段时间少于保底量且预计此后垃圾供应量均将少于保底量时，项目公司与政府方可协商降低保底量，同时政府方应考虑到项目公司利益受损，在项目运营达到绩效考核标准的前提下，需视情况给予其一定的补偿。
三、结语
垃圾焚烧发电项目属社会公益型的环保事业，是建设资源节约型、环境友好型社会的最好实践之一。我国垃圾焚烧发电项目建设起步较晚，市场缺口较大，未来垃圾焚烧发电市场将需求旺盛。为促进垃圾焚烧发电PPP项目的持续健康发展，推动项目落地见效，实现合作共赢发展，在项目实施过程当中，项目需做好选址、垃圾成分分析等前期工作，以及合理设计交易结构，明确交易边界条件等。（作者：黎良雪，PPP业务部 来源： 人和人律师事务所）
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