94号令体现政采立法进步
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■ 黄民锦
无救济则无权利。政府采购活动涉及多方主体、多个对象，为保障各方当事人的合法权益免遭侵害，以及当其权益受到侵害时能够得到及时的矫正和救济，财政部近日公布了《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令，以下简称94号令），从立法理念、法律架构、具体条款上构筑了政府采购质疑投诉机制，对保障政府采购活动健康有序起到了积极作用。
立法理念明确，立法技术先进
94号令摒弃了将供应商质疑、投诉分为两个办法制定的立法思路，而是沿袭上位法规定的质疑为投诉之前置条件，对质疑、投诉争议中形成的涉及处理要件作统一规制。这样一来，不仅简化了立法事项，减少了立法篇幅，还有效降低了行政成本。对于希望借助质疑或投诉来维权的供应商来说，也不必分别查阅两个办法，这是94号令值得可圈可点之处。
94号令第五条首先规定，采购人负责供应商质疑答复，从而明确采购人是供应商质疑答复的主体。在这一前提下，进一步明确采购人委托采购代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。
如何理解采购人是质疑答复的责任主体呢？笔者认为，这主要体现在采购人对质疑答复的事实依据的真实性、准确性、合法性负责上。今后，采购人不能再当“隐身人”，把质疑答复的责任全部推给代理机构；代理机构也不能全然以采购人的身份自居，履行质疑答复的全部职责。
细化操作措施，实用性强
具体可从以下条款分析。
94号令第七条第一款明确，采购人、代理机构应在采购文件中载明接收质疑函的方式、联系部门、联系电话和通讯地址等信息，并作为接收供应商质疑函的途径；第八条第一款中，关于供应商委托授权书的内容中，增加了期限要求和“相关”事项，将实践中行之有效的经验上升为法条。
关于联合体投标如何维权，94号令第九条明确，以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应由组成联合体的所有供应商共同提出。该条规定解决了实践中供应商以联合体参与政府采购活动应由谁发起质疑投诉、责任如何分配的争议。
在质疑提交的法定条件、时间期限、提交形式等方面，94号令第十条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交的结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者明知其权益受到侵害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。
笔者认为，该条与《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令，以下简称20号令）相比主要有四点变化。其一，依据确认供应商诉讼的诚实推定权，将20号令提出的“合法权益”改为“权益”，相应地扩大了供应商诉权。因为如果界定为合法权益，在采购人或代理机构进行调查前，供应商难以单方面确定其合法权益是否受到侵害。取消“合法”这一表述后，供应商可依据自己的判断认为其合法权益是否受到侵害，既可提起质疑，也可杜绝采购人、代理机构以采购文件、采购过程、中标或成交结果未导致供应商权利受到损害为由拒绝受理供应商的质疑。此条与94号令第十三条关于采购人、代理机构不得拒收质疑函并应在7个工作日内作出答复的规定相呼应，第三十六条进一步明确了拒收质疑函的法律后果，解决了实践中采购人、代理机构以种种理由拒收供应商质疑函的问题。其二，明确提出质疑的时间为知道或明知其权益受到侵害之日起7个工作日内。其三，明确质疑应以书面形式提出。其四，明确质疑事项原则上应一次性提出。
94号令第十一条明确了可质疑供应商的资格条件和质疑对象。一是质疑供应商应为参加所质疑项目采购活动的供应商；二是潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可对该文件提出质疑；三是对采购文件提出质疑的，应在获取采购文件或采购文件公告期限届满7个工作日提出。该条解决了处理质疑实践中潜在供应商能否提出质疑、在哪个环节可以提出质疑的争议。
第十二条明确了供应商提交质疑函的内容和必要的证明材料；第三十九条明确质疑函和投诉书应使用中文，具体范本由财政部制定，从而在全国范围内实现对质疑和投诉内容和格式上的统一。
第十六条明确了质疑处理的情形，尤其强调质疑答复导致中标或成交结果改变的，采购人或代理机构应将有关情况书面报告给本级财政部门。
第二十九条细化了财政部门驳回投诉的四种情形。一是受理后发现投诉不符合法定受理条件；二是投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；三是投诉人捏造事实或者提供虚假材料；四是投诉人以非法手段取得证明材料。
第三十条要求，财政部门受理投诉后投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应终止投诉处理并书面告知相关当事人，增加了监督部门的告知义务，提高了行政透明度。
针对采购实践中财政部门疏于保存送达证据材料，或者送达材料书写不规范，如仅在快递邮件封面上注明“材料”，未写明“投诉处理决定书”具体名称等问题，94号令第三十五条明确要求，财政部门应建立投诉处理档案管理制度。
明确违法后果，力促权责对等
94号令第三条明确，政府采购供应商提出质疑和投诉应坚持依法依规、诚实信用原则。第五章专门列出“法律责任”一章，对采购人、代理机构、投诉人、财政部门的违法违规情形及具体处理措施予以明示。如，其第三十六条规定，采购人或代理机构拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，或对质疑不予答复或答复与事实明显不符且不能作出合理说明，以及拒绝配合财政部门处理投诉事宜的，由财政部门作出责令限期改正、警告、处分通报等行政处罚。第三十七条列举了投诉人虚假恶意投诉的三种情形，并规定存在三种情形之一的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，亦由财政部门列入不良行为记录名单。此规定可有效减少供应商滥用投诉权的现象。 （作者单位：广西财政厅）
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