国家发展改革委PPP项目典型案例之浙江省杭州地铁1号线项目
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项目概况
1 项目基本情况
1、项目名称
浙江省杭州地铁1号线（简称“杭州地铁1号线”）。
2、建设内容与规模
杭州地铁1号线的建设内容分为Ａ部分和Ｂ部分，其中Ａ部分指车站、区间、轨道等土建工程，由杭州市地铁集团有限责任公司（简称“市地铁集团”）负责融资、设计和建设；Ｂ部分指车辆、装修、信号等机电设备工程，由特许经营公司负责融资、设计、建设和运营。该项目南起江南段萧山湘湖站，经江南副城过钱塘江，再经主城段至九堡东站，向东至文泽路站，向北至临平站，全长约48公里，共设31个站点。该工程于2007年3月开工建设，于2012年11月建成试运营。
3、投资规模与结构及资金来源
该项目概算总投资约221亿元，Ａ部分土建工程等投资约137.9亿元，由市地铁集团投资、建设并持有，建成后以租赁的形式给特许经营公司；Ｂ部分机电设备工程等投资约82.9亿元，采用PPP模式，由组建的特许经营公司负责融资、设计、建设和运营，特许经营期25年。特许经营公司是杭州杭港地铁有限公司（以下简称“杭港地铁”），是由市地铁集团全资子公司（杭州地铁1号线投资有限公司）与香港地铁全资子公司（港铁杭州1号线投资有限公司）出资成立的中外合作经营的有限公司。
2 项目背景和进展情况
由于杭州地铁1号线是杭州市的第一条地铁线路，市政府在相关轨道交通建设和运营方面缺乏经验，亟须吸引轨道交通专业境内或境外资本进入，以便学习其先进的运营和管理经验，从而提高杭州地铁运营效率、降低成本，为市政府后续轨道交通的建设和运营积累经验。在此背景下，杭州地铁1号线采用PPP模式进行项目Ｂ部分的机电安装和后期的特许运营。
杭州地铁1号线的建设始于20世纪初。2002年经批准，杭州市地铁集团有限责任公司成立。2003年地铁1号线试验段婺江路站工程开工建设。2004年杭州地铁1号线通过建设规划。2005年国务院批准该项目建设规划；国家发展改革委正式下发《关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划的请示的通知》，地铁1号线工程正式立项。项目于2007年3月28日开工，2012年11月24日试运营。截至2017年11月底，日均客流从运营初期的14万人次/日，提升到了61万人次/日，日均客流量稳步递增。列车服务准点率达99.97％、兑现率达99.99％。
3 社会资本方遴选过程
2005年10月，杭州市轨道交通建设资金筹措办公室成立，并在研究论证的基础上，于2006年5月明确了地铁1号线以PPP模式对外招商。2006—2007年，市政府分别与港铁、威立雅交通中国公司、新加坡SMRT签署投资合作意向书。
2008年3月，市政府授权市发展改革委正式发布1号线特许经营项目招商公告，招商文件主要包括投资申请人资格、招商程序、招商条件等内容。其中，招商程序明确在对投资申请人提交的《投资方案书》评审后，确定谈判顺序及优先谈判对象。随后，招商组与排序第一的港铁进行原则性协议谈判，并最终选定港铁，与其签署原则性协议。
2010年3月4日，市政府与港铁草签《杭州地铁1号线项目特许协议》。
2010年5-11月，国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司对草签的《杭州地铁1号线项目特许协议》进行评估。根据评估报告，谈判组与港铁启动二次谈判，对评估报告中提及的有关政府风险的核心问题进行再次磋商。
2012年7—9月，特许经营公司（杭港地铁） 成立。9月28日，市政府授权市交通运输局与特许经营公司正式签署《杭州地铁1号线项目特许协议》。
运作模式
1 该项目交易模式
地铁1号线采用“Ａ＋Ｂ包” 模式，其中Ａ部分指车站、区间、轨道等土建工程，由市地铁集团负责融资、设计和建设；Ｂ部分指车辆、装修、信号等机电设备工程，采用PPP模式由杭港地铁负责融资、设计、建设和运营。
杭港地铁从市地铁集团租赁Ａ部分资产，并与市政府签署特许经营协议，取得1号线25年特许经营权，负责1号线项目设施的运营管理、维护和更新，获取票款收入和非票务收入。特许经营期结束后，杭港地铁将Ａ部分资产无偿交还给市地铁集团，同时将Ｂ部分项目设施移交给市政府指定主体。合作框架见图25-1。
2 投融资结构
地铁1号线项目概算总投资约221亿元，其中Ｂ部分投资约82.9亿元，由组建的杭港地铁负责融资、设计、建设和运营。杭州地铁1号线Ｂ部分的资本金比例为55％，约45.6亿元，由市地铁集团与港铁分别以51％与49％的比例出资，其余资金由杭港地铁通过贷款、融资租赁等方式统一对外融资。
3 回报机制
1、票务收入
按照特许协议的约定，杭港地铁执行市政府制定的运营票价，按照实际客流量取得票务收入。
2、非票务收入
在特许经营期内，杭港地铁根据特许协议和资产租赁协议的规定独家使用地铁1号线工程项目设施从事非客运服务业务，包括商业零售、商铺、广告、报纸杂志、通信设施服务、提款机设施服务等其他经营活动。
3、票价差额补偿
在特许经营期内，杭港地铁按照特许协议约定的票价差额补偿方式获取可行性缺口补贴，即财政部门以政府购买服务的方式向杭港地铁支付协议票价与清分票价间的差额部分。
4 风险分配框架
该项目政府承担法律、政策等风险。杭港地铁承担项目设计、建造、财务和运营维护等风险。双方共同承担不可抗力等引起的风险。
地铁项目的客流风险是双方均难以预测的，一般由政府方和特许经营公司共同承担。鉴于该项目审批进度与施工进度不一致等原因，地铁1号线特许经营获批时，部分机电设备资产已由市地铁集团投资完成，客观上造成了资金与建设风险实际已由市地铁集团承担的情况。因此，为了平衡风险分担，票务收入差额补偿采取“保价不保量”的方式，客流风险全部由杭港地铁承担。
5 合同体系
地铁1号线PPP的法律文本框架分为以下三个层次：
1、特许层层面
市政府授权市交通运输局与杭港地铁签署了《杭州地铁1号线项目特许协议》。特许协议包括特许权、项目建设、客运服务、融资及先行回收投资、项目设施的移交、协议双方的一般权利和义务、争议的解决等十个章节。
2、特许经营公司层面
市地铁集团与港铁签署《杭州杭港地铁有限公司章程》和《杭州杭港地铁有限公司合作经营合同》。公司章程与合作经营合同的内容基本一致，明确了特许经营公司的合作双方主体及责任，公司的决策机构、经营管理机构、监事机构，公司财务、税费、审计，终止、转让及清算等内容。
3、资产层面
市地铁集团与杭港地铁签署《Ａ部分资产租赁协议》，保证了特许经营项目资产运营、维护管理的完整性。
以上三个层面构成的法律文本体系中，特许协议是核心，是PPP招商谈判的成果、“公私合作” 的依据；公司章程、合作经营合同、资产租赁协议均为特许经营项目的实施服务，均受特许协议的约束。
借鉴价值
（一）项目建设意义和自身特色
推广使用PPP模式，有利于改变基础设施供给方式，加快政府职能转变，使得政府角色从“单一的公共产品提供者”逐步向“公共服务的购买者”转变，从“公共产品生产与监管双重角色”逐步向“公共产品生产与全过程服务的监管者”转变。同时发挥社会资本方的资金优势和工程设计、施工、运营管理等方面的比较优势，解决融资难题，提高建设质量和管理效率，降低项目全生命周期成本。
作为杭州市第一条地铁线路，1号线线路长、投资大，情况复杂，又缺少轨道交通投融资、建设与运营的经验。在此客观现实条件下，地铁1号线采用“Ａ＋Ｂ”将土建工程、机电安装及后期运营分开，对Ｂ部分资产采用PPP模式，降低了项目招商难度，提高了项目对社会资本的吸引力；同时引入三家具备丰富建设运营经验的社会资本充分竞争，最终确定与港铁合作，通过港铁先进的运营、管理经验，有效节约了项目成本，提高了运营质量。
（二）采用PPP模式的创新点及示范价值
1、采用“A+B”模式
杭州市政府经过财务模型测算及分析认为如果将整条线路都拿出来实施PPP项目，市场上可能缺乏具备投资实力的社会投资人，考虑到项目的可操作性，因而将地铁1号线的建设内容分为Ａ部分和Ｂ部分，其中Ａ部分指车站、区间、轨道等土建工程，由市地铁集团负责融资、设计和建设；Ｂ部分指车辆、装修、信号等机电设备工程，由特许经营公司负责融资、设计、建设和运营。采用该种运作模式有效地引入了具备丰富经验的社会投资人，在一定程度上也缓解了政府的资金压力，降低了政府方需承担的风险。
2、项目前期形成充分的竞争关系
合适的合作伙伴是PPP项目取得成功的关键。项目在前期成功吸引了港铁、威立雅交通中国公司、新加坡ＳＭＲＴ三家具备丰富运营经验的国际性企业，通过充分的市场竞争，避免了一家独大不利于谈判的局面，以达到市政府降低项目全寿命周期成本等目的。
2008年3月，市政府授权市发展改革委正式发布地铁1号线特许经营项目招商公告，招商文件主要包括投资申请人资格、招商程序、招商条件等内容。其中，招商程序明确在对投资申请人提交的《投资方案书》评审后，确定谈判顺序及优先谈判对象。随后，招商组与排序第一的港铁进行原则性协议谈判，并最终选定港铁，与其签署原则性协议。正是经过一系列市场测试，形成充分市场竞争，选择了合适的合作伙伴，推进了项目的成功落地。
（三）运作经验及体会
1、引进先进的轨道交通管理公司，带动行业发展
杭州地铁1号线作为杭州市的第一条地铁线路，鉴于审批进度与施工进度不一致等原因，地铁1号线特许经营获批时，部分机电设备资产已由市地铁集团投资完成。由于客观条件的影响，原有“Ａ＋Ｂ” 模式向网运分离方向转变。引入社会资本参与的目的是引进具有先进行业运营、管理经验的社会投资人。这种内在需求促使项目的进展更加符合政府的初始预期，更能有效发挥社会资本方的运营能力。
港铁30多年轨道交通规划设计、建设运营和物业开发的成熟模式在地铁1号线特许经营的条件下得以充分体现。值得指出的是，网运分离比“Ａ＋Ｂ”模式分工更加明确，价值传导关系更加清晰，适用于财政能力比较充足的地方政府。
2、项目公司承担所有的运营风险，实现运营风险的转移
在现行轨道交通PPP模式操作中，回报机制通常采用客流量补贴模式或车公里补贴模式。这两种补贴模式中，由于客观原因导致成本或收益发生变化的，均通过在特许经营协议中设定动态调整机制对变化部分进行调整，同时以一定的预测客流量或约定车公里服务费作为判断基准，政府向项目公司进行可行性缺口补贴。对于超额收益部分，政府参与分成。这种“保价保量”的方式实质上不利于发挥社会资本积极性。
地铁1号线特许经营项目采用的是“保价不保量” 的方式。地铁1号线运营票价实行政府定价管理，考虑到地铁运营成本会随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化，因此《特许协议》中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述三项因素进行周期性调整的测算票价。若实际票价低于测算票价，政府就其差额向特许经营公司进行补偿；反之，特许经营公司与政府分成。由于客观因素引起票价产生的变动，由政府方承担，这种“保价不保量”的方式使得客流风险全部由政府方转移到杭港地铁。
3、建立有力的政策保障体系和法律文本框架
杭州市政府及相关部门积极协调各方利益关系，敢于突破创新，为项目推进提供了全方位保障。在项目实施过程中，政府变成了全程参与者和权利保障者，为项目配套出台了《杭州市市政公用事业特许经营条例》、《杭州市城市轨道交通运营管理办法》等法规政策。系列法规政策的制定和出台，使地铁1号线的运营管理遵循统一规划、安全运营、规范服务、高效便捷的原则，有效保障了城市轨道交通安全运营，维护了各方的合法权益。
在法律文本方面，杭州地铁1号线涉及的法律文本包含三个层次：一是在特许权层面，签署了《杭州地铁1号线项目特许协议》；二是在特许经营公司层面，签署了《杭州杭港地铁有限公司章程》和《杭州杭港地铁有限公司合作经营合同》；三是在资产层面签署了《Ａ部分资产租赁协议》。法律文本具有明显的层次性，分别在特许权层面、特许经营层面和资产层面明确了法律关系和主体，使得各方的权责和义务清晰有序，为项目的顺利实施提供保障。
4、有效的再评估和谈判机制
再评估和谈判机制一般适用于项目边界条件可以改变的情况。由于PPP合同的不完备性，这 种机制的研究和设立就显得非常重要。而现行PPP项目在实施过程中缺乏再评估和再谈判机制。在市政府与港铁草签《杭州地铁1号线项目特许协议》后，2010年5—11月，国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司对草签的《杭州地铁1号线项目特许协议》进行评估。谈判组与港铁根据评估报告启动二次谈判，对报告中提及的有关政府风险的核心问题进行再次磋商。这种再评估和谈判机制可以有效完善原有合同内容，便于及时发现问题，保障PPP的长效合作。
5、建立有效的监管机制
监管机制主要通过政府部门监管及协议监管得以保障。地铁1号线项目的政府监管部门可以分为两类：一类是政府直接监管部门，另一类是一般监管部门。直接监管部门与地铁1号线的投资、建设、运营发生紧密的联系，例如交通运输局负责对地铁1号线运营的安全性、准点率等进行监管；财政局负责监督1号线运营的经济效益情况，以便给予财政补贴。一般监管部门根据各自的职责范围对地铁1号线的建设、运营等方面进行监管，例如环保局对噪声等环保情况进行监管。协议监管则是协议主体通过签署《特许协议》、《合作经营合同》、《资产租赁协议》等法律文体予以体现。（来源-中国城市轨道交通协会）
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